Piotr Żyłka
Przez ogarniętą wojną Ukrainę – a w szczególności przez jej stolicę – przechodzą protesty obywateli wymierzone w polityczną decyzję parlamentu i prezydenta dotyczącą przyjęcia przepisów, które ograniczają niezależność instytucji antykorupcyjnych. Z perspektywy postronnego obserwatora, to zaskakujący kierunek – zwłaszcza w świetle deklarowanych ambicji Ukrainy dotyczących akcesji do Unii Europejskiej. Niemniej biorąc pod uwagę historię najnowszą, a zwłaszcza osobliwy stosunek kolejnych prezydentów Ukrainy do tematu przeciwdziałania korupcji, wspomniana powyżej decyzja wpisuje się w pewien niepokojący trend.
Akcesja do UE a wymogi antykorupcyjne
Zaskakującym jednak są okoliczności i kontekst tej sytuacji bowiem wydawać by się mogło, że w obecnej sytuacji geopolitycznej, spełnianie standardów minimum w zakresie transparentności i rzetelności w zakresie dysponowania środkami, w głównej mierze pochodzącymi z programów wsparcia, powinno być niekwestionowanym założeniem bazowym.
Zgodnie z acquis communautaire, a konkretnie z tzw. kryteriami kopenhaskimi oraz rozdziałem 23 dorobku prawnego UE (Chapter 23: Judiciary and Fundamental Rights), państwa kandydujące zobowiązane są do zapewnienia inter alia:
- niezależnych organów antykorupcyjnych,
- polityk zapobiegających korupcji w administracji publicznej,
- skutecznego ścigania przestępstw korupcyjnych (zwłaszcza na wysokim szczeblu),
- edukacji antykorupcyjnej i przejrzystości instytucjonalnej.
W swoim stanowisku z czerwca 2022 r. Komisja Europejska jednoznacznie wskazała, że utrzymanie i wzmocnienie niezależności kluczowych instytucji antykorupcyjnych – takich jak NABU (Narodowe Biuro Antykorupcyjne Ukrainy) i SAPO (Specjalna Prokuratura Antykorupcyjna) – stanowi jeden z siedmiu warunków przyznania Ukrainie statusu kraju kandydującego oraz kontynuowania procesu negocjacji akcesyjnych. Odporność tych instytucji na naciski polityczne była i pozostaje przedmiotem bieżącej oceny przez Komisję Europejską, GRECO oraz międzynarodowych partnerów wspierających Ukrainę finansowo i instytucjonalnie.
W opinii Komisji Europejskiej z czerwca 2022 r. oraz w licznych rezolucjach Parlamentu Europejskiego podkreślono, że utrzymanie i wzmocnienie niezależności kluczowych instytucji antykorupcyjnych, takich jak NABU (Narodowe Biuro Antykorupcyjne), SAPO (Specjalna Prokuratura Antykorupcyjna) oraz Wysoki Sąd Antykorupcyjny (HACC), stanowi warunek konieczny postępów Ukrainy w procesie integracji europejskiej.
W szczególności:
- KE i PE apelują o niezależność HACC oraz zwiększenie jego efektywności i liczby wyroków, zwłaszcza w sprawach wysokiego szczebla, przy zachowaniu wysokich standardów profesjonalnych i bezstronności.
- NABU jest uznawane za najskuteczniejszą instytucję antykorupcyjną, ale Parlament Europejski wzywa do dalszego wzmacniania jego niezależności, w tym przez dostosowanie ustawy o NABU do konstytucji i zapewnienie transparentnych, odpolitycznionych, opartych na zasługach procedur wyboru jego kierownictwa – podobnie jak w przypadku SAPO i Państwowego Biura Śledczego (SBI).
- Zgłaszane były poważne zastrzeżenia co do prób wpływania na wybór dyrektora SAPO oraz prób odwoływania szefów NABU przez członków parlamentu, co zostało jednoznacznie ocenione jako działanie podważające niezależność tych instytucji.
- KE i PE zwracają również uwagę na brak ochrony dla dziennikarzy śledczych, organizacji antykorupcyjnych i sygnalistów, mimo że nowa ustawa o ochronie sygnalistów weszła w życie już w 2020 r. i powinna być skutecznie wdrażana.
- Podkreśla się, że presja polityczna wobec niezależnych organów – nie tylko sądów, lecz także Narodowego Banku Ukrainy – jest sprzeczna z zasadami praworządności, przejrzystości i równości warunków działania na rynku, stanowiąc zagrożenie dla instytucjonalnej stabilności państwa.
W tym kontekście, każdy akt prawny, który może osłabić funkcjonalną niezależność organów antykorupcyjnych, powinien być analizowany pod kątem zgodności z europejskimi standardami państwa prawa oraz zobowiązaniami Ukrainy wobec UE, GRECO, OECD i partnerów strategicznych, takich jak Stany Zjednoczone. Biorąc pod uwagę wymagania administracji USA, która w ramach programów takich jak Ukraine Security Assistance Initiative (USAI), podkreśla znaczenie transparentnego i odpowiedzialnego zarządzania środkami pomocowymi.
Ochrona niezależności NABU, SAPO i HACC to zatem nie tylko techniczny wymóg akcesyjny, ale również fundament wiarygodności reform ustrojowych, odbudowy zaufania społecznego oraz wzmocnienia zdolności państwa do skutecznej walki z korupcją – która stanowi kluczowy element odporności demokratycznej i instytucjonalnej Ukrainy w warunkach wojny.
Niechlubna historia
Niepokojące jest to, że obecne wydarzenia wpisują się w dłuższą historię prób ograniczania niezależności instytucji antykorupcyjnych przez kolejne administracje prezydenckie. Za prezydentury Petra Poroszenki dochodziło min. do publicznych ataków na NABU i prób wpływu na wybór kierownictwa SAPO, a także do inicjatyw ustawodawczych wymierzonych w działaczy antykorupcyjnych. Jeszcze wcześniej, za rządów Wiktora Janukowycza, brakowało jakichkolwiek skutecznych, niezależnych narzędzi walki z korupcją – instytucje były wówczas otwarcie podporządkowane władzy politycznej.
Nawet po 2019 roku, w okresie prezydentury Wołodymyra Zełenskiego, dochodziło do kontrowersji wokół opóźnień w powoływaniu szefów NABU i SAPO oraz prób legislacyjnych zmieniających strukturę nadzoru nad tymi agencjami – co wielokrotnie spotykało się z krytyką ze strony Komisji Europejskiej, MFW i administracji USA.
Z tej perspektywy każdy akt prawny mogący osłabić funkcjonalną niezależność organów antykorupcyjnych powinien być analizowany nie tylko pod kątem zgodności z zasadą państwa prawa, ale również w kontekście zobowiązań międzynarodowych Ukrainy – zarówno tych wynikających z umowy stowarzyszeniowej z UE, jak i warunków pomocy zagranicznej.
Dotyczy to także oczekiwań administracji amerykańskiej, która w ramach m.in. Ukraine Security Assistance Initiative (USAI) konsekwentnie podkreśla znaczenie przejrzystości i odpowiedzialnego zarządzania środkami pomocowymi. Instytucjonalna niezależność agencji antykorupcyjnych ma w tym kontekście znaczenie nie tylko prawne, lecz także praktyczne – jako warunek dalszego wsparcia politycznego i finansowego dla Ukrainy.
Utrzymanie wiarygodności procesu reform antykorupcyjnych to zatem nie tylko wymóg formalny negocjacji akcesyjnych, ale także fundament odbudowy zaufania społecznego, legitymacji międzynarodowej i długofalowej stabilizacji ustrojowej. Ochrona niezależności instytucji odpowiedzialnych za zwalczanie korupcji powinna pozostać strategicznym priorytetem państwa ukraińskiego.
Przedstawione w tym wpisie opinie i przemyślenia mają charakter wyłącznie osobisty. Nie odzwierciedlają one stanowiska żadnych organizacji, instytucji ani podmiotów, z którymi autor był, jest lub będzie zawodowo związany.
