Piotr Żyłka
Długo wyczekiwany unijny organ nadzoru, który ma zostać powołany do życia jeszcze w tym roku, a będący emanacją założeń Planu Komisji Europejskiej z maja ub. roku, według unijnej komisarz stanowi fundament „największej przebudowy unijnej polityki w zakresie AML od dziesięcioleci”. W czasie webinarium, zorganizowanego przez AML Intelligence, unijna Komisarz ds. usług finansowych, stabilności finansowej i rynków kapitałowych Mairead McGuinness potwierdziła, że unijny organ nadzoru w zakresie AML, powinien osiągnąć pełną zdolność operacyjną w 2026 r. Wtedy to będzie posiadał wystarczające zasoby, centrum kompetencyjne, jak i umocowania do sprawowania nadzoru nad wszystkimi instytucjami obowiązanymi na gruncie wymogów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Po rozpoczęciu działalności, organ ten będzie stanowić być może największą przebudowę działań Unii Europejskiej w zakresie AML od dziesięcioleci – przekazując znaczną odpowiedzialność władz krajowych na szczebel unijny.
„Obecnie planujemy, że nowy urząd rozpocznie działalność w 2024 r., a jego pełna obsada nastąpi w 2025 r., natomiast nadzór rozpocznie się w 2026 r.” – powiedziała podczas dzisiejszej konferencji AML Intelligence Boardroom Breakfast Series.
Co istotne, komisarz McGuiness podkreśliła w swojej wypowiedzi, że obecne działania podejmowane i realizowane przez urzędników w Brukseli i Strasburgu, nie mają jedynie na celu zaaplikowania jednoznacznego i odgórnego podejścia całej Wspólnoty do kwestii przeciwdziałania praniu pieniędzy, ale także wzmocnienia roli poszczególnych państw członkowskich w przeciwdziałaniu procederowi wprowadzania do obrotu, środków pochodzących z nielegalnego źródła.
Zwyciężyło podejście oparte o zasadę ryzyka
„Ważne jest, by dać państwom członkowskim szansę na rozpoznanie problemu specyficznego dla danego kraju” – powiedziała. „Musimy pozwolić państwom członkowskim na pewną elastyczność – uwzględnienie mechanizmu dla państw członkowskich, które, z uwagi na własne uwarunkowania, chcą wzmocnić unijne zasady”.
Organ ten miałby funkcjonować w pewnym stopniu w oparciu o zasadę subsydiarności, przejmując konkretne postępowania od krajowych instytucji nadzoru. Przejęcie postępowania przez unijną instytucję, miałoby odbywać się na jasno określonych zasadach, a także mieć zastosowanie jedynie do sytuacji wyjątkowych na podstawie obiektywnych i przejrzystych kryteriów, w przypadkach gdy krajowy organ nadzoru nie jest w stanie wyegzekwować przestrzegania przepisów lub nie może zapewnić odpowiedniego i wymaganego przepisami, poziomu nadzoru.
Plan KE czyli nowe otwarcie
Przypomnijmy, iż dyskusja, jak i obecnie toczące się prace w zaciszu unijnych gabinetów, swoje podłoże znajdują w Planie Komisji Europejskiej dotyczącym działania na rzecz kompleksowej unijnej polityki zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.
Kilkunastostronicowy dokument opublikowany w maju ub. roku, przedstawiał ramowy plan Unii w zakresie wzmocnienia działań z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, oparty na VI filarach:
- Skuteczne stosowanie przepisów UE: Komisja będzie nadal ściśle monitorować wdrażanie unijnych przepisów przez państwa członkowskie, aby przepisy krajowe spełniały odpowiednie standardy.
- Jednolity zbiór przepisów: Komisja zaproponuje bardziej jednolity zbiór przepisów w drugim kwartale 2021 r., gdyż obecnie rozbieżne interpretacje mogą prowadzić zatem do luk w unijnym systemie, które mogą być wykorzystywane przez przestępców.
- Nadzór na szczeblu UE: Komisja przedstawi wniosek w sprawie utworzenia unijnego organu nadzoru. Według obecnych zasad za nadzór nad stosowaniem przepisów UE w tej dziedzinie odpowiedzialne są poszczególne państwa członkowskie.
- Mechanizm koordynacji i wsparcia jednostek analityki finansowej państw członkowskich: W drugim kwartale 2021 r. Komisja przedstawi wniosek w sprawie ustanowienia ogólno unijnego mechanizmu, który ma pomóc w koordynacji i wspieraniu pracy jednostek analityki finansowej.
Egzekwowanie przepisów prawa karnego UE i wymiana informacji: Komisja przygotuje wytyczne w sprawie roli partnerstw publiczno-prywatnych w tym zakresie w celu wyjaśnienia, jak może przebiegać współpraca w zakresie wymiany danych, oraz w celu zwiększenia takiej wymiany.
Pozycja UE na arenie międzynarodowej: UE będzie musiała skorygować swoje podejście do państw trzecich, których ramy prawne służące przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu wykazują braki stwarzające zagrożenie dla jednolitego rynku.
Wcielenie planu w życie
Pandemia koronawirusa znacząco wpłynęła na bieżącą pracę unijnych instytucji, niemniej jednak kwestia wzmocnienia unijnej polityki w zakresie AML wciąż pozostaje wiodącym przedmiotem zainteresowania urzędników w Brukseli. Wedle agendy posiedzeń Rady Unii Europejskiej, opublikowanej na jej oficjalnej stronie, ministrowie gospodarki i finansów państw członkowskich UE w dniu 4 listopada 2020 r. zaakceptowali konkluzje Rady o planie działania Komisji na rzecz zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu z 7 maja 2020 r. będący następstwem konkluzji Rady z grudnia 2019 r., w których wskazano strategiczne priorytety co do reformy w tym obszarze. Pierwszą dyskusję w sprawie planu ministrowie przeprowadzili podczas wideokonferencji 19 maja 2020 r.
Europejski organ nadzoru tuż za rogiem
Plan przedstawiony przez KE w maju 2020 r., wskazywał I kwartał 2021 r. jako termin przewidziany dla podjęcia formalnych działań w zakresie “wprowadzenia na szczeblu UE nadzoru w zakresie AML/CFT”.
Państwa członkowskie jeszcze w listopadzie minionego roku, proponowały, aby nowy organ europejski rozpoczął od nadzorowania ograniczonej liczby instytucji wybranych. Kryterium doboru miałoby stanowić określenie poziomu ryzyka nadużyć z zakresu AML/CFT w konkretnych sektorach gospodarki. Przy jednoczesnej dopuszczalności interwencjonizmu unijnego organu w „sytuacjach wyjątkowych”, a także w przypadku braku efektywności działań kontrolnych i nadzorczych podejmowanych przez krajowe organy nadzoru. Nowy organ mógłby przeprowadzać kontrole ogólne, w tym kontrole na miejscu „wspólnie z krajowym organem nadzoru”, a także wydawać bezpośrednie instrukcje lub nakładać sankcje.
Pośród instytucji, mających bezpośrednio podlegać nadzorowi unijnego organu, w pierwszej kolejności miałyby znaleźć się instytucje kredytowe, płatnicze, a także kantory wymiany walut, instytucje zajmujące się pieniądzem elektronicznym i inne instytucje finansowe.
W celu podjęcia decyzji, czy nadzór jest prowadzony na szczeblu centralnym, czy krajowym, w ustaleniach proponuje się analizę ryzyka wynikającego z bazy klientów, ich produktów, kanałów dostaw i ekspozycji geograficznej tych instytucji.
Działania Unii Europejskiej w zakresie wzmocnienia nadzoru w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, zaczynają nabierać realnych kształtów.
Europejski organ nadzoru
Kwestia ustanowienia unijnego organu nadzoru, mającego sprawować pieczę nad właściwą realizacją wymogów z zakresu AML/CFT z perspektywy całej Wspólnoty Europejskiej, stanowi temat dyskusji, zarówno wewnątrz unijnych struktur, jak i potencjalnych podmiotów nadzorowanych, od wielu miesięcy.
Ecofin w odpowiedzi na przedstawiony przez Komisję w dniu 7 maja br. plan w zakresie AML/CFT:
“popiera wyrażony przez Komisję zamiar przedłożenia wniosku dotyczącego organu nadzoru UE wraz z uzasadnieniem i precyzyjnym określeniem zadań i obowiązków tego organu, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady pomocniczości, poprzez zagwarantowanie, że zakres działania unijnego organu nadzoru ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu powinien być dostosowany do jego wartości dodanej w odniesieniu do krajowych organów nadzoru”
Jednocześnie Rada zwróciła uwagę, iż obecny model nadzoru nad przestrzeganiem wymogów z zakresu AML/CFT, w którym to krajowe organy nadzoru sprawują rolę nadzorczą względem instytucji obowiązanych sprawdza się o tyle, iż z punktu widzenia Rady ewentualna optymalizacja działań nadzorczych z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, uzależniona będzie od: ścisłej współpracy między nadzorem krajowym i unijnym.
Kompetencje nadzorcze
Ustanowienie europejskiego organu nadzoru powinno zostać poprzedzone nie tylko analizą ryzyka proponowanego rozwiązania, ale także dialogiem pomiędzy krajowymi organami nadzoru, a także unijnymi prawodawcami.
Rada w omawianych Konkluzjach, zwróciła się do Komisji z wnioskiem o wyposażenie unijnego organu ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu w kompetencje uruchamiane na zasadzie risk based approach. Organ nadzoru w początkowej fazie miałby objąć jurysdykcję jedynie nad wybraną liczbą podmiotów zobowiązanych, których charakter działalności związany jest z wysokim ryzykiem prania pieniędzy/finansowania terroryzmu. Wedle propozycji przedstawionej przez Ecofin, organ ten miałby funkcjonować w pewnym stopniu w oparciu o zasadę subsydiarności, przejmując konkretne postępowania od krajowego organu nadzoru. Przejęcie postępowania przez unijny organ nadzoru miałoby odbywać się na jasno określonych zasadach, a także mieć zastosowanie jedynie do sytuacji wyjątkowych na podstawie obiektywnych i przejrzystych kryteriów, w przypadkach gdy krajowy organ nadzoru nie jest w stanie wyegzekwować przestrzegania przepisów lub nie może zapewnić odpowiedniego i wymaganego przepisami, poziomu nadzoru.
Ponadto, propozycja Rady przewiduje możliwość zwrócenia się przez właściwe organy krajowe do organu nadzoru UE o wsparcie lub interwencję w odniesieniu do podmiotów podlegających ich kompetencjom nadzorczym.
Instytucje obowiązane pod nadzorem organu UE
Wedle opinii przedstawionej przez Radę UE w pierwszym etapie prac nad ustanowieniem unijnego organu nadzoru, zakres instytucji obowiązanych objętych nadzorem unijnego organu miałby być następujący:
- instytucje kredytowe,
- instytucje płatnicze,
- kantory wymiany walut,
- instytucje pieniądza elektronicznego,
- dostawcy usług w zakresie aktywów wirtualnych objęci zaleceniami FATF.
Z zachowaniem możliwości przeprowadzenia oceny rozszerzenia nadzoru na inne ryzykowne podmioty zobowiązane w przyszłości, ale z uwzględnieniem bardziej jednorodnego charakteru sektora finansowego i wysokiego poziomu harmonizacji w zakresie wymogów ostrożnościowych.
Sektor niefinansowy:
Rada stoi na stanowisku, iż Komisja powinna w kolejnych krokach, rozważyć wzmocnienie ram nadzoru w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy w sektorze niefinansowym, pamiętając jednocześnie, że sektor niefinansowy ze swej natury nie jest homogeniczny. Składa się z wielu sektorów gospodarki, których zakres, wymogi prawne dotyczące wykonywania zawodu oraz kryteria udzielania licencji nie są zharmonizowane, a więc przepisy mające na celu objęcie nadzorem tych sektorów musiałyby cechować się dużą dozą uniwersalności.
Uprawnienia organu nadzoru
Obowiązki organu nadzoru UE ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu powinny obejmować prawo do ogólnych kontroli, wskazuje Rada. W tym prawo do żądania informacji, badania dokumentacji i prowadzenia kontroli, tak w siedzibie nadzorowanej instytucji, jak i poza nią. Ponadto wedle opinii Ecofin,unijny organ nadzoru powinien zostać wyposażony w prawo do nakładania odpowiednich środków nadzorczych w tym sankcji administracyjnych, przy jednoczesnym poszanowaniu specyfiki krajowych systemów i struktur egzekwowania prawa.
Wedle opinii Rady, organ nadzoru powinien posiadać prawo do nałożenia na instytucje nadzorowane, obowiązku powołania compliance officera odpowiedzialnego za zarządzanie zgodnością z prawem danej instytucji. Jednocześnie w ramach prac legislacyjnych, zmierzających do ustanowienia unijnego organu nadzoru, należy zapewnić odpowiedni poziom odpowiedzialności za działania podejmowane przez unijny organ nadzoru w tym procedurę odwoławczą dla instytucji objętych jego nadzorem.
Nowy Rok, więcej konkretów
Dyrekcja Generalna ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych to departament Komisji odpowiedzialny za politykę UE w dziedzinie bankowości i finansów. To właśnie informacje dobiegające do rynku finansowego z tego departamentu, wspierającego KE w zakresie wdrożenia planu dot. AML, rzucają nowe światło na kształt i formę implementacji jego postanowień, a w szczególności, ustanowienia unijnego organu nadzoru.
Komisja zamierza przenieść punkt ciężkości nadzoru AML z obecnej perspektywy krajowej, na paneuropejską. Komisja zauważa, iż fragmentacja regulacyjna,jak i nadzorcza, spowodowana rozdrobnieniem nadzoru na poszczególne państwa członkowskie, zdaje się być nie przystającą do wyzwań związanych ze wzrostem działalności transgranicznej i nieustannie postępującej ewolucji działalności przestępczej w zakresie money laundering.
Mając to na uwadze, zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami, powołany ma zostać organ nadzorczy na poziomie UE, posiadający bezpośrednie uprawnienia nadzorcze nad najbardziej ryzykownymi instytucjami o charakterze transgranicznym. W szczególnych przypadkach, unijny organ nadzoru, ma zostać uprawniony do przejmowania nadzoru od krajowych regulatorów.
Ustanowienie organu nadzoru ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy ma zostać zrealizowane w oparciu o tzw. jednolity mechanizmu nadzorczy. Komisja stoi na stanowisku, iż model ów gwarantuje najbardziej skuteczną metodę nadzorczą.
Mając na uwadze powyższe, Komisja skłania się ku przyznaniu nowemu organowi, uprawnień zbliżonych do tych, w które wyposażony został Europejski Bank Centralny w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego. Obowiązki nowego unijnego organu nadzorczego ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy będą obejmować prawo do:
- przeprowadzania ogólnych inspekcji, w tym żądania informacji,
- badania dokumentacji oraz prowadzenia nadzoru na miejscu i poza nim,
- bezpośredniego nakładania środków nadzorczych i sankcji administracyjnych na nadzorowane instytucje.
- nadzorowania krajowych organów nadzorczych ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy i wydawania im wiążących poleceń
Mając na uwadze powyższe ustalenia, a także ostatnie wypowiedzi unijny urzędników, widzimy odejście od pierwotnej koncepcji, wedle której Komisja początkowo miała “wzmocnić” jeden z dotychczasowych organów, poprzez wyposażenie EUNB bądź EBC w atrybuty pozwalające na efektywną realizację czynności nadzorczych także w zakresie AML.
Autor: Piotr Żyłka, zamieszkały w Warszawie Compliance & Risk Officer, założyciel portalu ItsAllAboutCompliance.com
