Piotr Żyłka
Przed tygodniem opublikowano pierwszą część tryptyku: “Sygnalista w trzech aktach”, pt. Praca u podstaw, w której omówione zostały najważniejsze wymogi nakładane przez dyrektywę, nie tylko na podmioty obowiązane, ale także krajowych prawodawców. Ponadto w artykule wskazano istotną rolę edukacji, mającej na celu budowę właściwej postawy społecznej w oparciu o fundament świadomości dotyczącej różnic między donosem, a zgłoszeniem nieprawidłowości. Zmianę percepcji i odbioru społecznego, osoby informującej o nieprawidłowościach. Drugi z serii tekstów, który dziś oddaję w Państwa ręce, ma za zadanie przedstawienie szerszej perspektywy, zajrzenia za kulisy implementacji i systemowych rozwiązań, zaproponowanych w wybranych państwach członkowskich UE.
Na dzień 15 grudnia br., jedynie 10 państw członkowskich Unii posiada zdefiniowaną ochronę prawną dedykowaną osobom zgłaszającym przypadki naruszenia prawa. Mowa tutaj o Chorwacji, Francji, Holandii, Irlandii, Litwie, Malcie, Słowacji, Szwecji, Węgrzech i Włoszech.
Niemniej jednak posiadanie rozwiązań z danego obszaru, a dochowanie zgodności w zakresie wymogów dyrektywy i dostosowanie przepisów krajowych do jej wymogów, to dwie różne sytuacje. Mając to na uwadze, status implementacji dyrektywy, której postanowienia wyznaczają konkretne obowiązki, prawa i standardy w zakresie systemów zgłaszania nieprawidłowości, jak i ochrony sygnalistów, przedstawia się następująco:
- 12 państw członkowskich (w tym Polska) nie rozpoczęło oficjalnych prac legislacyjnych nad wdrożeniem postanowień dyrektywy;
- 15 państw członkowskich rozpoczęło oficjalny proces legislacyjny zmierzający do uchwalenia stosownych aktów prawnych, wprowadzających założenia dyrektywy. ((http://euwhistleblowingmeter.polimeter.org/))
Należy mieć na uwadze, iż inicjatywy ustawodawcze, zmierzające do odzwierciedlenia przepisów dyrektywy we właściwym, krajowym porządku prawnym, jak i sam fakt uchwalenia stosownych aktów prawnych, to jedynie element, niesłychanie istotny, ale tylko element wielopłaszczyznowego procesu pt. skuteczna ochrona sygnalistów.
Ustawodawstwo stanowi rolę nadrzędną, fundamentalną dla tego procesu, niemniej, aby urzeczywistnić jego zastosowanie w praktyce, zapewnić odpowiedni poziom pewności obywateli wobec prawa, niezbędnym jest podjęcie szeregu działań okalających inicjatywy ustawodawcze.
Zapewnienie właściwej ochrony sygnalistów to pojęcie na swój sposób uniwersalne, które poza podstawową i absolutnie kluczową zasadą: zero tolerancji dla działań odwetowych uzależnione jest od lokalnych uwarunkowań, zaufania obywateli wobec państwa i prawa, sytuacji ekonomicznej, aż po kondycję rynku pracy.
Do takich wniosków prowadzi analiza przekrojowa, zaadaptowanych rozwiązań systemowych w wybranych państwach Starego Kontynentu. Począwszy od brytyjskiego prekursora, który skupia się na ochronie pracowników na rynku pracy i stanowczo zabrania tworzenia tzw. czarnych list pracowników, aż po Norwegię, która w ramach środków ochronnych, gwarantuje wsparcie psychologa i pełną opiekę w dedykowanej placówce zdrowotnej.
Brytyjski prekursor niepozbawiony wad
Pomimo zbliżającego się wielkimi krokami “brexitu”, warto przyjrzeć się anglosaskiej perspektywie unormowania systemu zgłaszania nieprawidłowości oraz ochrony sygnalistów. Mając na uwadze fakt, iż Wielka Brytania, posiada stosowne ustawodawstwo w tym zakresie od blisko ćwierćwiecza, a przez to uchodzi za jednego z prekursorów tej tematyki, na Starym Kontynencie.
Już w 1998 r. uchwalono bowiem “Public Interest Disclosure Act” (pol. ustawa o ujawnianiu informacji w interesie publicznym). Ustawa ta jawiła się jako protoplasta w ramach budowania społecznej odpowiedzialności dotyczącej dochowania zgodności z prawem, na kontynencie europejskim. Niestety pomimo ponad trzydziestoletniego obowiązywania przepisów ustawy, jej sukces jest połowiczny. Zgodnie z badaniem Public Concern at Work, przeprowadzonym w 2010 r., a więc ponad dekadę od wejścia w życie przepisów ustawy, jedynie 38% ankietowanych stwierdziło, iż pracowało dla firm, które wprowadziły rozwiązania pozwalające na informowanie o nieprawidłowościach. Jedynie 23% respondentów wskazało, iż wiedziało o istnieniu ochrony prawnej dla sygnalistów.
Za jedną z przyczyn dla braku powszechnej świadomości w zakresie praw i obowiązków nakładanych na gruncie omawianej ustawy, niewątpliwie uznany może zostać fakt braku wyraźnego obowiązku nałożonego na pracodawcę w zakresie obligatoryjnego ustanowienia procesu i towarzyszących mu regulacji wewnętrznych dotyczących informowania o nieprawidłowościach.
Niewątpliwie największą słabością brytyjskiej regulacji jest brak wyraźnego zakazu tworzenia tzw. czarnych list pracowników. Obecnie, często spotykaną praktyką jest tworzenie takich właśnie list pracowników, którzy w swoich poprzednich miejscach pracy informowali o nieprawidłowościach. Wielu przedsiębiorców mając do wyboru dwóch równorzędnych kandydatów, nie zdecyduje się na zatrudnienie tego, który w swoim poprzednim miejscu zatrudnienia wychodził przed szereg i informował o nieprawidłowościach wewnątrz organizacji.
Kontynentalna perspektywa
Pośród państw, które posiadają akty prawne normujące kwestię zgłaszania nieprawidłowości oraz ochrony sygnalistów, niewątpliwie należy zwrócić uwagę na Królestwo Zjednoczonych Niderlandów.
Ustawa o holenderskim urzędzie ds. zgłaszania nieprawidłowości (ang. The Dutch Whistleblowers Authority Act) weszła w życie w dniu 1 lipca 2016 r. i stanowi podstawę dla ustanowienia holenderskiego urzędu ds. zgłaszania nieprawidłowości. Ustawa zobowiązuje wszystkie organizacje w Holandii zatrudniające ponad pięćdziesięciu pracowników do wprowadzenia procedury zgłaszania wewnętrznych wykroczeń. Ustawa zakazuje również działania na niekorzyść pracowników w wyniku prawidłowego zgłoszenia nadużycia.
Wspomniana ustawa łączy w sobie dwie koncepcje w zakresie krajowych systemów informowania o nieprawidłowościach:
- samodzielne ustawodawstwo dotyczące informowania o nieprawidłowościach, obejmujące zarówno sektor publiczny, jak i prywatny, oraz
- utworzenie agencji informowania o nieprawidłowościach finansowanej przez rząd.
Utworzenie organu administracji państwowej jest rozwiązaniem unikatowym w skali europejskiej. Centralny urząd, którego nadrzędnym zadaniem jest zarządzanie krajowym systemem zgłaszania nieprawidłowości, niesie za sobą ryzyko braku obiektywizmu. Mając na uwadze fakt, iż “Dom Sygnalistów”, jak kolokwialnie określa się wspomniany urząd, nadzoruje prowadzenie dochodzeń w zakresie nieprawidłowości również w sektorze publicznym.
Odrębny dział w Urzędzie może również prowadzić niezależne i obiektywne dochodzenia w zgłaszanych kwestiach, które prowadzą do faktycznych i anonimowych sprawozdań z zaleceniami dla pracodawców. Urząd nie dysponuje żadnymi instrumentami umożliwiającymi karanie pracodawców za brak ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości lub za popełnienie innego przestępstwa związanego z nieprawidłowościami.
W ciągu pierwszych trzech lat istnienia Urzędu, jego działalność była mocno krytykowana. Należała do nich krytyka ze strony autorów raportu Ruysa, która doprowadziła do ustąpienia z pełnionych funkcji całego zarządu Urzędu w 2017 roku.
Zgodnie z raportem przygotowanym przez Congress of Local and Regional Authorities – holenderski urząd dedykowany nadzorowi systemu zgłaszania nieprawidłowości: “w większości pozostawał nieaktywny i nie gwarantował ochrony, jaką miał oferować.”
Niderlandy są jak dotąd jedynym państwem w Europie, w którym finansowana przez rząd agencja zajmująca się zgłaszaniem nieprawidłowości w sektorze publicznym i prywatnym połączyła zadania związane z doradztwem, opieką psychospołeczną, prowadzeniem dochodzeń w sprawie domniemanych nadużyć i działań odwetowych oraz zapobieganiem im.
Nieoczywiste aspekty ochrony
Kompleksowe i holistyczne podejście ustawodawcy do wdrożenia systemowego rozwiązania z zakresu zgłaszania nieprawidłowości, nie może ograniczać się jedynie dla ustanowienia przepisów zakazujących tzw. działań odwetowych względem sygnalistów.
Badania przeprowadzone przez Komisję Europejską w 2017 r., wskazują, iż największą obawą przed zgłoszeniem nieprawidłowości w miejscu pracy są późniejsze konsekwencje prawne, finansowe, utrata reputacji/problemy ze znalezieniem pracy, a także negatywny odbiór społeczny sygnalistów.
Niderlandy, jak i Norwegowie, projektując przepisy z zakresu whistleblowing, zdecydowali się pójść o krok dalej. Podjęli działania mające na celu ochronę sygnalistów również w zakresie ich zdrowia psychicznego. Motywacją dla tych działań była chęć zapewnienia bezpiecznego powrotu sygnalisty na rynek pracy.
Holenderska agencja rządowa – Dom Sygnalistów, jako jeden z elementów ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości, oferuje możliwość bezpłatnej opieki terapeuty. Opieka psychologa, wedle holenderskiego prawodawcy jest niezbędna w początkowym etapie, następującym po dokonaniu zgłoszenia, gdy sygnalista poddawany jest nasilonej presji.
Zbliżone rozwiązanie, choć bardziej rozbudowane, funkcjonuje także w Królestwie Norwegii, gdzie tamtejsze Ministerstwo Zdrowia zdecydowało o powołaniu dedykowanej kliniki dla osób, które doświadczył działań odwetowych w następstwie dokonanego zgłoszenia. W okresie od 2012 do 2018 r. ponad 200 sygnalistów, odbyło terapię we wspomnianej klinice.
Harmonizacja
Polska stoi przed wyzwaniem harmonizacji zgłaszania nieprawidłowości w krajowym systemie prawnym.
Obecnie, równolege funkcjonują fragmentaryczne rozwiązania z zakresu informowania o nieprawidłowościach. Skoncentrowane na wybranych obszarach regulacyjnych, normujące m.in. kwestię zgłoszeń dotyczących działań naruszających konkurencję w ramach systemu UOKiK oraz wymogi z obszaru AML względem instytucji obowiązanych na gruncie Ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.
Nauka na cudzych błędach
Wnioski płynące z analizy rozwiązań wprowadzonych w wybranych państwach europejskich, stanowią przyczynek do dyskusji nad kształtem i sposobem transpozycji przepisów dyrektywy do polskiego systemu prawnego.
Holendrzy i Norwegowie, do kwestii ochrony osób informujących o nieprawidłowościach, podeszli w sposób holistyczny, uwzględniając w niej także także opiekę specjalistów, a nawet, jak ma to miejsce w przypadku Norwegii, możliwość terapii w dedykowanej klinice rządowej.
Niemniej jednak nie wystrzegli się błędów i braków wdrożonych systemów. W miarę upływu lat i eksploatacji wdrożonego rozwiązania zidentyfikowano szereg niedoskonałości, które służyć mogą jako przestroga dla państw, które przystępują do pracy.
Tabula rasa w kwestii ochrony sygnalistów może być odebrana jako szansa na kreację efektywnego systemu w oparciu o naukę płynącą z doświadczeń innych państw członkowskich UE.
Pozostało jedynie 10 miesięcy do godziny zero, tj. terminu wdrożenia unijnej dyrektywy dot. ochrony sygnalistów. Czas nieubłaganie upływa, właściwa, a przede wszystkim skuteczna implementacja wymaga, kompleksowej analizy i debaty, na którą z przyczyn oczywistych może zabraknąć czasu.
Dlatego wbrew narodowej mantrze, wedle której „Polak jest mądry po szkodzie”, należy uczyć się na błędach innych, wyciągać wnioski, czerpać garściami z doświadczeń płynących, zarówno od państw Starego Kontynentu, jak i zza oceanu.
Autor: Piotr Żyłka, zamieszkały w Warszawie Compliance & Risk Officer, założyciel portalu ItsAllAboutCompliance.com
